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食品安全法三審草案補充全程監管規定
來源： 發布日期：2008-10-28 點擊數：3280次
《食品安全法草案》目前正在進行三審。
2007年底，在蘇丹紅事件、阜陽劣質奶粉事件、瘦肉精事件的陰影之下，全國人大常委會次審議了《食品安全法草案》。
《食品安全法草案》牽涉深遠，社會各界關注異常。無論是在2007年12月的次審議、還是2008年8月的第二次審查和正在進行的第三次審議中，全國人大常委會的委員們對這部涉及到億萬人生命安全的法律議案的論辯頗為激烈。
這些意見涉及到食品安全體制的各個方面。包括，食品安全風險監測評估制度的建設，統一食品安全標準的建立，食品生產經營的許可制度，小作坊的生產經營管理，食品檢驗和進出口，乃至法律名稱及與相關法律的銜接等，其中，食品安全的監督管理模式如何安排，則是大家關注的核心。
顯然，我國現有的食品安全體制存在嚴重的問題，許多委員在審議中表示，老百姓對食品已經缺乏安全感。在一審分組討論中，來自中國科學院的方新委員就曾經拿出一組數據說，2007年9月份，科技部對北京市幾千名公眾做的關于食品安全的隨機調查報告，30%多的人把食品安全放在更不安全因素的位。
不僅僅是在內地，主要由內地提供新鮮禽畜、蔬菜、干貨、罐頭食品的香港，也對內地的食品安全問題關注多多。來自香港的全國人大代表吳康民表示，香港從內地進口的食品出現偽假和含有毒素的事例不少，此起彼伏，使香港同胞對內地食品的安全以及監管產生了懷疑。
在這樣的背景之下，對于我國的食品安全管理體制，是維持和完善現有的分段監管方式，還是推進統一監管？如果要堅持現有監管的基本模式，則應該如何對漏洞百出的分段監管做出有效調整和漏洞補充，使整個社會的食品安全形勢得到緩解？而如果要推進統一監管，在現有的部門和利益格局之下，又該如何有效的推進統一監管，是一步到位，還是漸進推動？顯然這些都是立法者需要面對的問題。
三鹿事件之后，食品安全監管體制如何理順，已經變得刻不容緩，《食品安全法草案》的立法，就是這些制度努力的一個部分。
一審草案：授權國務院進行調整
2007年12月23日，國務院法制辦主任曹康泰在十屆全國人大常委會第三十一次會議上，對《食品安全法草案》一審草案作說明時，明確了食品安全將繼續實施食品安全分段管理的體制。
在這個體制之下，農業部負責初級農產品生產環節的監督，質檢部門負責食品生產加工環節的監督，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費產品的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法處理重大事故。
其實，這個體制早在2004年國務院23號文件當中已經有明確的規定，這一次，不過是把現行的做法加以法律化而已，也就是想通過立法將現行的體制穩定化。
對于這個體制，委員們的主要意見即是：監管部門太多，各管一段，有些事職責交叉。
長期非常關注食品安全問題，并曾在2007年全國人大上提出加強食品安全監管的議案的全國人大代表陳志坤表示，在這樣的體制之下，對比較好監管、有權力的域，各個部門就都比較積極，如果是管起來比較麻煩或者沒有明確范圍的，就沒有部門去管。
劉振偉委員也表示，這個問題如果解決不了，《食品安全法草案》的制度設計就是再周到，在落實中也要打很大折扣。
劉委員還提出，食品安全監管工作做得好的國家，如歐美的一些國家，監管部門都相對集中。法國、英國、德國、加拿大等，食品風險評估由一個部門做，主要是起協調作用，發揮專家的作用。同時，執法由一個主要部門管，但中央與地方的職責分得比較清楚，都有管理邊界。而美國雖是多部門監管，但“縱向到底”，農業部管動物產品，食監局管植物產品，環保署管投入品和飲用水安全，從頭管到尾，不交叉。
對于一審稿草案，金烈委員說，只是維持現在的監管體制，基本上不去觸動現在的機構，聽上去劃分得很清楚，但實際上里面有很多交叉。
方新委員表示，目前的寫法是一種泛指性的描述，且維持現行的分段管理體制的思路，雖然這樣的寫法為下一步的改革留有余地，但是職責還是不夠明確。
同時，由于沒有統一的負責機構，在各個環節之外的事務應該由哪個機構負責是分段監管中的一個需要明確的問題，曾在香港特區當過幾年政府的公共衛生委員會主席的全國人大代表梁秉中提出，負責食品安全信息公布也應該有一個專門的部門，那到底是什么部門？
對于地方的管理體制，一審草案第4條規定縣級以上地方政府統一導，對本行政區域的食品安全負總責。雖然草案已經明確縣級以上人民政府對本行政區域的食品安全負總責，但是究竟誰和哪個部門來負這個責任，不太明確。“這個體制在地方，由于部門上下設置不完全都對口，”沈春耀委員說，實際上，在基層執法上要比這五個方面的部門還要多。
對于現有體制存在問題，十屆全國人大常委會第三十一次會議召開時是十屆全國人大常委會臨近任期屆滿。顯然，對于在體制中存在問題的解決，還需要等到下一屆人大和政府。一審草案表示，將根據實際情況“授權國務院進行調整”。
二審草案：衛生行政部門綜合協調
10個月之后，《食品安全法草案》二審再次拿到全國人大審議。此時，新一輪的政府機構改革方案已經由十一屆全國人大通過。其間，衛生大部制一度有傳聞，但更終沒有實現。
針對一審草案中委員比較關心的問題，草案加入了“國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責”。這是一個突破，但仍然沒有明確食品安全的主管單位，只有協調單位。
“這部法要抓住大家更關心的監管體制問題，努力加以解決、有所突破。”全國人大常委會委員，前湖南省委書記楊正午在二審分組審議中提出，現行的這種監管體制不適應食品安全，如果能夠突破的話，就要下決心，把多頭分段的監管體制改為由一個部門主管、全過程監督管理的監管體制。
楊正午也認識到我國的現實情況，他表示。這一點很難突破。
“怎么辦？”楊建議在現行監管體制的基礎上，明確一個食品監督管理的主管部門。如果不好明確主管部門，建議建立國家食品監督管理委員會，統一協調。
“有沒有九龍治水，天下大亂的問題？”全國人大常委會委員，前河北省委書記白克明也表示，現在對食品生產經營管理，證太多，有的一個部門要發兩個證，凡是管食品的都要發一個證。白表示，食品安全工作不可能只有一個部門來管，但是如何更好地管理，“需要認真研究。”
達列力汗·馬米汗委員也表示，應進一步明確一個部門牽頭管理，即明確執法主體，明確牽頭部門，其他部門在其職責范圍內開展工作。
此外，達列力汗·馬米汗委員還表示，目前食品安全問題難點在農村，更薄弱的環節也在農村。很多執法部門的工作延伸不到農村去，所以農村的食品安全不容忽視。建議本法草案對這一部分的內容進行進一步研究，并予補充。
楊正午也表示，需要加強鄉鎮、縣這一級的監督管理。修改稿明確由地方政府負總責，但分段監管的部門是垂直管理，這種體制很不順，應進一步修改完善。
除了強調政府的職責，范徐麗泰委員表示，政府的工作必須要得到民間的支持和配合。
三審草案：全程監管地方政府填補漏洞
2008年8月份，《食品安全法草案》草案在十一屆全國人大常委會第四次會議二審之時，一場影響廣泛的食品安全危機也正在蔓延之中，這就是“三鹿事件”。
三鹿事件的爆發，暴露了很多監管體制中的漏洞。人們發現，現有體制之下，有不少職能交叉，職能空白的漏洞問題。事件發生后，人們發現，到底由哪個部門來管理奶站并沒有明確的規定。于是，如何填補漏洞成為三審需要解決的一個重要問題。
三審草案在監管體制上延續了二審草案的思路，仍將衛生、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理等部門明確作為食品安全監督管理的主要部門。在中央的層面上，由國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責；在地方層面上，由縣級以上人民政府統一組織、協調。
但是，三審則對此體制又作了一點補充性的規定。在這幾條規定中增加規定“地方政府在建立健全食品安全協調機制的情況下，要對食品安全實行全程的監督管理”。也就是說在地方的分段監管體制出現漏洞之處，由地方政府負責填補。其目的就是建立，從源頭到餐桌，各環節監督到位，不存在空白的體制。
對于這一變化，林強委員說, “上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作。”這一條款在字面上沒有任何問題，現在的問題是，從目前我們國家管理工作的實際情況來看，工商、質檢、食品藥品監督管理都是采用垂直管理，這條規定等于要讓這些有關部門接受雙重的導和指揮。
“亡羊補牢，未為晚矣。”倪岳峰委員說,奶制品暴露出目前的監管機制確實對于食品安全形勢有不適應的地方。目前的草案對于食品監管體制沒有進行大的調整，各部門的責任仍然不是很清晰，責任交叉依然比較突出，“這種局面不改變，體制機制不健全，食品的安全狀況很難有大的改觀。”
全國人大常委會委員、北京大學校長許智宏也表示，在中國目前的體制下，我有一些擔心，到底能不能真正做到這樣的監管？
許提出，在很多情況下，農產品生產和加工中的摻雜，基本上是利益驅使。所以除了加強管理外，我國必須有權威的檢測機構。它們必須超越于部門，建立起自己的權威性，而不是追求自己的經濟利益。
對于這一條，鄭功成委員說, 我贊成強化地方政府的責任和地方政府官員的責任，在強化責任的同時一定要搞好行政問責制。
鄭委員建議要加上“承擔相應的行政責任”的條文，把行政問責制納入立法中，使問責制建立在法制規范的軌道上。
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